异地办学按下“暂停键”，高等教育应如何更好布局
来源：光明日报 浏览：215次 时间：2023-02-12
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来源标题：异地办学按下“暂停键”，高等教育应如何更好布局
哈尔滨工业大学、西南交通大学、西安交通大学等高校纷纷关停位于青岛、深圳等地的异地建设的研究生院，这成为刚刚过去的2022年最引人注目的高教新闻之一。
高校异地办学由来已久。对于高等教育资源相对匮乏的城市，异地办学在助其驶上高等教育发展快车道方面功不可没。
中国教科院副研究员田凤、中国教科院助理研究员姜宇佳曾撰文阐释异地办学的概念：所谓高校异地办学，是指高校在主校区所在城市外，建立分校区或办学机构以及开展各种办学活动。它是我国高等教育空间布局演变中的一个重要特征，是伴随我国高等教育规模扩张出现的一种重要办学模式。
然而，2021年教育部印发《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》（以下简称《意见》），其中要求严控高校异地办学，似乎给高校异地办学之举按下了“暂停键”。2022年，不少高校因此行动起来，开始着手清理异地办学机构。此举会对我国高等教育的格局变化产生哪些影响？
政策落地，异地办学按下“暂停键”
2022年3月16日，甘肃省教育厅回复网友在人民网“领导留言板”的提问时提到，“就中国科学院大学兰州分院办学情况，省教育厅分管负责同志和相关业务部门专题赴教育部当面沟通，教育部明确反馈中国科学院大学兰州分院属中国科学院大学异地办校，不支持也不鼓励异地办校区”。
然而此前，中国科学院大学兰州学院建设曾被写进甘肃省人民政府于2021年2月公开发布的《甘肃省“十四五”规划纲要》中。中国科学院大学兰州学院建设的折戟被视为异地办学政策收缩的重要信号。
查阅教育部网站信息可知，教育部对异地办学的审慎态度由来已久，曾多次在回复全国人大建议时明确指出异地办学的弊端。
教育部回复称，从我国高校历史上产生的异地校区的发展情况看，异地办学在促进地方经济社会发展和高等教育发展的同时，也存在一系列难以克服的深层次、根本性问题：一是稀释高校原有优质教育资源品牌，不利于高等教育内涵发展；二是伴随异地校区设立，学校办学规模扩张、区域布局扩大，导致学校规范统一管理效应逐步递减，高校内部治理水平下降；三是异地校区难以有效共享原有教学科研资源和校园文化资源，办学积淀积累薄弱，难以较好地实现育人目标，对经济社会发展促进作用往往与预期目标存在差距；四是异地办学普遍缺乏高水平稳定师资队伍，影响其办学质量和水平。
所以，教育部明确表示，“在体制机制上对上述问题找到合理解决方法前，原则上不鼓励高校异地合作办学”。
这一态度随着一系列公开文件的发布得以明确。2017年印发的《教育部办公厅关于进一步加强高等学校基本建设管理的通知》明确规定：“审慎决策建设新校区，原则上不支持、不鼓励跨城市、跨省建设新校区，特别是具有本科教学功能的新校区。”2021年，《意见》重申：“从严控制高校异地办学。不鼓励、不支持高校跨省开展异地办学，特别是严控部委所属高校、中西部高校在东部地区跨省开展异地办学，原则上不审批设立跨省异地校区。”
从“审慎决策”到“严控”，异地办学政策进一步收缩。同济大学高等教育研究所副所长张端鸿表示，从这个文件印发算起，意味着高校异地办学暂时停下来了。此后，多所教育部直属高校调整了异地办学行为，有的撤销异地校区，有的停止正在筹备中的异地校区。
张端鸿进一步解释道，国家政策层面上，高等学校的设置审批，包括异地校区设置属于国家事权，所以地方政府和高校无权随意合作举办异地校区。而高校跟地方开展产学研合作，设立异地研究院等方式属于高校自主权，这并不受影响。该政策主要约束的是高校到异地开办本科生教育、研究生教育的行为。
对已有办学机构处理，要具体问题具体分析
作为我国高等教育发展过程中的特殊现象，异地办学在过去一段时期集中出现。田凤、姜宇佳详细梳理了我国高校异地办学的发展脉络：20世纪80年代至20世纪90年代中后期为探索起步期。这一阶段正值改革开放初期，对各类专业人才需求迫切，因此通过地方政府和高校办学缓解了高等教育投入不足的压力。20世纪90年代后期至2016年为快速发展期，高校异地办学迎来井喷效应，超过三分之二的异地办学是在这一时期创办的。2017年至今是降温控制期，随着政策逐渐收紧，各地快速响应，“至此，高校异地办学行为基本结束，做好后续工作成为主要任务”。
快速扩张，导致高校异地办学机构数量激增。兰州大学高等教育研究院副院长、教授卢彩晨在《我国“双一流”建设高校扩张模式与区域走向研究——基于区域经济发展的视角》一文中给出一组统计数据：截至2020年4月底，共有53所“双一流”建设高校进行了异地办学，共设立了166个机构（包括研究院、研究生院、分校区等）。其中39所为一流大学建设高校，14所为一流学科建设高校。一流大学建设高校占总数的93%，成为主力军。
在政策收紧、转向的前提下，已经存在的异地办学机构何去何从？
华东师范大学教育管理学系副教授刘皛长期研究高校异地办学情况，就她观察，对于那些已经存在但发展状况不好的异地办学机构，高校可借政策东风做出调整、清理。而已经取得较好办学成效的异地校区，由于和地方政府实现了深度合作，同时和主校区建立了协调有序的关联，也形成了完善的治理方式和程序，就可以探索更加多元的发展方向，而不是“一刀切”地全部清理、撤销。“我认为，可以通过更柔性的措施把异地办学问题处理好，规范异地办学中的乱象，同时通过更为完善的政策和制度，比如加强办学质量评估等方式实现顺利过渡。”
张端鸿则认为，过去已经成功举办的高校异地办学机构应该不会受到影响，但是部分处于早期引进或正在筹备中的异地办学机构可能需要进行相应调整。比如原来地方政府计划引进异地高校举办本科教育或研究生教育的，或可调整计划，按照异地产学研合作的方式开展工作。
高校需长远规划，走内涵式发展道路
哈尔滨工业大学（深圳）（威海）分校、东北大学秦皇岛分校、北京航空航天大学宁波创新研究院、武汉大学深圳研究院、对外经济贸易大学青岛研究院……从不少异地办学机构的名字构成可以看出，东部沿海城市吸引了一大批高等教育资源流入。
据卢彩晨等学者研究统计，高校异地办学机构以东部沿海，尤其是广东、江苏、山东、浙江、福建5省居多，而从异地办学机构的城市分布来看，主要集中在深圳、苏州、青岛、珠海4个城市。由于经济发展，东部沿海城市正成为优质教育资源最大获益者。
在张端鸿看来，各地大力引进优质高等教育资源是经济社会发展的内生需求，但主要依靠地方经济和财政实力进行优质高等教育资源配置显然会产生诸多不利影响，比如，很可能造成后发地区高等教育资源的流失。部分地方经济发展快，对优质高等教育资源需求量大，一方面可以通过人才政策吸引人才向本地流动，另一方面也可以尝试举办新的高校，引进中外合作机构，以及更好地办好本地高等教育。
刘皛认为，过去的异地办学更多体现的是市场导向。严控异地办学，抑制了高等教育资源过度集中到经济发达省市的现象，更鼓励各地根据自身资源分配的实际情况，在省内把资源布局好，盘活现有资源存量，而不是一味地跨省寻找生长点。高校自身的发展也需要有更长远的规划，优化内部资源，走内涵式发展的道路。
记者注意到，越来越多的高校正在布局省内新校区。去年12月底，四川大学眉山校区正式启动；去年11月，东南大学与无锡市签署共建东南大学无锡校区的合作协议；去年9月，南京大学苏州校区宣布首批招生工作圆满完成……
对此，刘皛表示，尽管跨省的异地办学政策收紧，但省内的异地办学还是比较频繁的。一些高等教育资源比较匮乏的地级市在财力允许的情况下，非常欢迎省内高校去当地建校区和研究机构，这样既解决了高校办学条件紧张的问题，又可以实现省内高等教育资源的优化配置，达成双赢。
不过，“‘不鼓励、不支持高校跨省开展异地办学’是针对一个阶段内部分地方政府跟高校之间合作开展异地办学出现无序状态，不得不作出的政策调整。从长远看，高校异地合作办学并不应该彻底被禁止，而应该在国家宏观政策指引下，有序地开展。”张端鸿最后说。
哈尔滨工业大学、西南交通大学、西安交通大学等高校纷纷关停位于青岛、深圳等地的异地建设的研究生院，这成为刚刚过去的2022年最引人注目的高教新闻之一。
高校异地办学由来已久。对于高等教育资源相对匮乏的城市，异地办学在助其驶上高等教育发展快车道方面功不可没。
中国教科院副研究员田凤、中国教科院助理研究员姜宇佳曾撰文阐释异地办学的概念：所谓高校异地办学，是指高校在主校区所在城市外，建立分校区或办学机构以及开展各种办学活动。它是我国高等教育空间布局演变中的一个重要特征，是伴随我国高等教育规模扩张出现的一种重要办学模式。
然而，2021年教育部印发《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》（以下简称《意见》），其中要求严控高校异地办学，似乎给高校异地办学之举按下了“暂停键”。2022年，不少高校因此行动起来，开始着手清理异地办学机构。此举会对我国高等教育的格局变化产生哪些影响？
政策落地，异地办学按下“暂停键”
2022年3月16日，甘肃省教育厅回复网友在人民网“领导留言板”的提问时提到，“就中国科学院大学兰州分院办学情况，省教育厅分管负责同志和相关业务部门专题赴教育部当面沟通，教育部明确反馈中国科学院大学兰州分院属中国科学院大学异地办校，不支持也不鼓励异地办校区”。
然而此前，中国科学院大学兰州学院建设曾被写进甘肃省人民政府于2021年2月公开发布的《甘肃省“十四五”规划纲要》中。中国科学院大学兰州学院建设的折戟被视为异地办学政策收缩的重要信号。
查阅教育部网站信息可知，教育部对异地办学的审慎态度由来已久，曾多次在回复全国人大建议时明确指出异地办学的弊端。
教育部回复称，从我国高校历史上产生的异地校区的发展情况看，异地办学在促进地方经济社会发展和高等教育发展的同时，也存在一系列难以克服的深层次、根本性问题：一是稀释高校原有优质教育资源品牌，不利于高等教育内涵发展；二是伴随异地校区设立，学校办学规模扩张、区域布局扩大，导致学校规范统一管理效应逐步递减，高校内部治理水平下降；三是异地校区难以有效共享原有教学科研资源和校园文化资源，办学积淀积累薄弱，难以较好地实现育人目标，对经济社会发展促进作用往往与预期目标存在差距；四是异地办学普遍缺乏高水平稳定师资队伍，影响其办学质量和水平。
所以，教育部明确表示，“在体制机制上对上述问题找到合理解决方法前，原则上不鼓励高校异地合作办学”。
这一态度随着一系列公开文件的发布得以明确。2017年印发的《教育部办公厅关于进一步加强高等学校基本建设管理的通知》明确规定：“审慎决策建设新校区，原则上不支持、不鼓励跨城市、跨省建设新校区，特别是具有本科教学功能的新校区。”2021年，《意见》重申：“从严控制高校异地办学。不鼓励、不支持高校跨省开展异地办学，特别是严控部委所属高校、中西部高校在东部地区跨省开展异地办学，原则上不审批设立跨省异地校区。”
从“审慎决策”到“严控”，异地办学政策进一步收缩。同济大学高等教育研究所副所长张端鸿表示，从这个文件印发算起，意味着高校异地办学暂时停下来了。此后，多所教育部直属高校调整了异地办学行为，有的撤销异地校区，有的停止正在筹备中的异地校区。
张端鸿进一步解释道，国家政策层面上，高等学校的设置审批，包括异地校区设置属于国家事权，所以地方政府和高校无权随意合作举办异地校区。而高校跟地方开展产学研合作，设立异地研究院等方式属于高校自主权，这并不受影响。该政策主要约束的是高校到异地开办本科生教育、研究生教育的行为。
对已有办学机构处理，要具体问题具体分析
作为我国高等教育发展过程中的特殊现象，异地办学在过去一段时期集中出现。田凤、姜宇佳详细梳理了我国高校异地办学的发展脉络：20世纪80年代至20世纪90年代中后期为探索起步期。这一阶段正值改革开放初期，对各类专业人才需求迫切，因此通过地方政府和高校办学缓解了高等教育投入不足的压力。20世纪90年代后期至2016年为快速发展期，高校异地办学迎来井喷效应，超过三分之二的异地办学是在这一时期创办的。2017年至今是降温控制期，随着政策逐渐收紧，各地快速响应，“至此，高校异地办学行为基本结束，做好后续工作成为主要任务”。
快速扩张，导致高校异地办学机构数量激增。兰州大学高等教育研究院副院长、教授卢彩晨在《我国“双一流”建设高校扩张模式与区域走向研究——基于区域经济发展的视角》一文中给出一组统计数据：截至2020年4月底，共有53所“双一流”建设高校进行了异地办学，共设立了166个机构（包括研究院、研究生院、分校区等）。其中39所为一流大学建设高校，14所为一流学科建设高校。一流大学建设高校占总数的93%，成为主力军。
在政策收紧、转向的前提下，已经存在的异地办学机构何去何从？
华东师范大学教育管理学系副教授刘皛长期研究高校异地办学情况，就她观察，对于那些已经存在但发展状况不好的异地办学机构，高校可借政策东风做出调整、清理。而已经取得较好办学成效的异地校区，由于和地方政府实现了深度合作，同时和主校区建立了协调有序的关联，也形成了完善的治理方式和程序，就可以探索更加多元的发展方向，而不是“一刀切”地全部清理、撤销。“我认为，可以通过更柔性的措施把异地办学问题处理好，规范异地办学中的乱象，同时通过更为完善的政策和制度，比如加强办学质量评估等方式实现顺利过渡。”
张端鸿则认为，过去已经成功举办的高校异地办学机构应该不会受到影响，但是部分处于早期引进或正在筹备中的异地办学机构可能需要进行相应调整。比如原来地方政府计划引进异地高校举办本科教育或研究生教育的，或可调整计划，按照异地产学研合作的方式开展工作。
高校需长远规划，走内涵式发展道路
哈尔滨工业大学（深圳）（威海）分校、东北大学秦皇岛分校、北京航空航天大学宁波创新研究院、武汉大学深圳研究院、对外经济贸易大学青岛研究院……从不少异地办学机构的名字构成可以看出，东部沿海城市吸引了一大批高等教育资源流入。
据卢彩晨等学者研究统计，高校异地办学机构以东部沿海，尤其是广东、江苏、山东、浙江、福建5省居多，而从异地办学机构的城市分布来看，主要集中在深圳、苏州、青岛、珠海4个城市。由于经济发展，东部沿海城市正成为优质教育资源最大获益者。
在张端鸿看来，各地大力引进优质高等教育资源是经济社会发展的内生需求，但主要依靠地方经济和财政实力进行优质高等教育资源配置显然会产生诸多不利影响，比如，很可能造成后发地区高等教育资源的流失。部分地方经济发展快，对优质高等教育资源需求量大，一方面可以通过人才政策吸引人才向本地流动，另一方面也可以尝试举办新的高校，引进中外合作机构，以及更好地办好本地高等教育。
刘皛认为，过去的异地办学更多体现的是市场导向。严控异地办学，抑制了高等教育资源过度集中到经济发达省市的现象，更鼓励各地根据自身资源分配的实际情况，在省内把资源布局好，盘活现有资源存量，而不是一味地跨省寻找生长点。高校自身的发展也需要有更长远的规划，优化内部资源，走内涵式发展的道路。
记者注意到，越来越多的高校正在布局省内新校区。去年12月底，四川大学眉山校区正式启动；去年11月，东南大学与无锡市签署共建东南大学无锡校区的合作协议；去年9月，南京大学苏州校区宣布首批招生工作圆满完成……
对此，刘皛表示，尽管跨省的异地办学政策收紧，但省内的异地办学还是比较频繁的。一些高等教育资源比较匮乏的地级市在财力允许的情况下，非常欢迎省内高校去当地建校区和研究机构，这样既解决了高校办学条件紧张的问题，又可以实现省内高等教育资源的优化配置，达成双赢。
不过，“‘不鼓励、不支持高校跨省开展异地办学’是针对一个阶段内部分地方政府跟高校之间合作开展异地办学出现无序状态，不得不作出的政策调整。从长远看，高校异地合作办学并不应该彻底被禁止，而应该在国家宏观政策指引下，有序地开展。”张端鸿最后说。
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